云南：动真碰硬铁腕整治旅游市场秩序
目标
一年内实现旅游市场秩序根本好转
背景
虽然我省前期整治旅游市场秩序取得了一些成效，全省旅游市场秩序总体平稳，但由于问题由来已久，整治效果还不够理想，整治工作仍停留在治标阶段，支撑“不合理低价游”的深层次问题还没有得到彻底解决，连接“不合理低价游”的灰色利益链条还没有彻底斩断。为彻底整治旅游市场，解决深层次问题，省委、省政府决定动真碰硬，铁腕整治旅游秩序。
3月24日，云南省人民政府正式下发了《关于印发云南省旅游市场秩序整治工作措施的通知》，要求此项措施自2017年4月15日起施行。
3月27日，省旅游发展委员会、省人民政府新闻办公室在昆明召开新闻发布会，通报云南省旅游市场秩序整治工作7个方面22条措施。这个被称为“史上最严措施”的政策一出台，立即引来各种关注。
省旅游产业发展领导小组副组长、办公室主任，省旅游发展委员会党组书记、主任余繁；省纪委副书记、省监察厅副厅长、省预防腐败局专职副局长李记臣；省高级人民法院党组成员、副院长向凯；省工商局副局长李晗；省公安厅治安总队副总队长董胜等有关部门负责人在新闻发布会上回答了媒体关心的问题。
从相关问题中，本报记者梳理了以下热点——
1 不合理低价游
为何在云南“病”重
“不合理低价游”是云南旅游市场的顽疾，为什么这个“病”在云南那么严重？余繁分析，原因一，云南是旅游地接大省，像个口袋底，因此，上游旅行社对云南旅行社的调控能力强。过去，“不合理低价游”就存在，但是没有那么严重，而现在程度加重了。原因二，云南有特殊商品，也就是议价空间较大的商品，诸如翡翠、珠宝等。“不合理低价游”的“病根”在旅游购物店，很多店存在价格虚高、高回扣等问题。原因三，旅游企业在发展过程中走入误区——低价竞争。
2 “最严”
体现在哪些方面
余繁介绍，《云南省旅游市场秩序整治工作措施》的“最严”体现在经营主体的管理以及政府管理的要求最严。
一是在经营主体的管理方面，对违规旅游购物店采用“取消”的措施，此前没有过。
对旅行社，在经营范围、经营行为、惩治措施等方面都体现了“最严”的管理。不仅自己不能组织“不合理低价游”，也不能接待上游旅行社交下来的“不合理低价游”团队。
另外，明确规定，对经营“不合理低价游”产品的旅行社予以停业整顿，对整顿后再次经营“不合理低价游”产品的，依法吊销旅行社经营许可证。被吊销经营许可证的旅行社法定代表人、实际控制人列入“黑名单”，实施行业禁入。
对导游人员，监管措施公开透明，接受社会监督。建立导游服务质量网上评价系统，方便旅游者对导游服务质量进行网上评价，评价结果作为导游星级评定的主要依据。旅游行政主管部门授权行业协会对导游进行评价考核和自律管理。实时动态公布导游服务质量网上评价、违法违规情况和星级评定结果，为旅游者自主选择提供参考，形成导游良性竞争机制和良好执业环境。
对景区，实施新的景区景点管理办法。禁止捆绑销售、园中园、票中票、强迫或变相强迫旅游者消费等行为。对景区景点存在的揽客、拉客、“酒托”“药托”等问题进行专项整治，对旅游者多次投诉的酒吧、餐厅等勒令停业整顿。
二是在政府管理方面体现了“最严”的要求。为适应全域旅游发展需要，在重点旅游地区实行“1＋3＋N+1”旅游市场综合监管模式。其中，此次新增的是最后一个“1”，即：建立旅游监管履职监察机制。
另外，明确了州、市人民政府主要领导为旅游市场监管第一责任人，这是此前没有过的。该机制要求，监察部门把各地、各有关部门履职情况作为监督检查的重要内容。发生重大涉旅事件时，监察部门启动监督、问责程序，依法依纪严格追究责任。
3 为什么取消
旅游定点购物
余繁分析，取消旅游定点购物，把原有购物店列为社会商品零售企业进行统一监管，为斩断原来已经形成的连接“不合理低价游”灰色利益链条奠定了基础。另外，纳入社会商品零售企业统一管理以后，还要进一步加大管理力度，使这些企业进一步规范经营，不再和相关旅行社等形成灰色利益链条。
目前，涉及旅游购物的定点企业大约187家，其中，曾经按等级评定达标的大约150家，从业人员5万人左右。根据行业协会提供的数据，他们的年收入总计约200亿元。这些旅游企业在原来产业发展过程中，虽然存在不少问题，但是为旅游产业发展做出过贡献。现在，纳入社会商品零售企业进行统一监管，在转型过程中会存在困难，但是总体上来看，他们的转型发展空间是比较大的。
余繁认为，去年云南省接待海内外游客4.31亿人次，其中，旅游团队接待的游客约2700多万，占总接待人次的6.34%。这说明，团队游以外的散客市场很大。原来的旅游购物企业如果努力转型升级、及时调整经营模式和经营行为，会有更大的市场空间。
4 旅游警察
已经做了哪些事
董胜介绍，旅游警察的成立对于云南警方是新鲜事，从去年2月份开始，按照省委、省政府安排，我省在5个州市、两个县级市组建了旅游警察队伍。5个州市分别是昆明、丽江、大理、迪庆、西双版纳，两个县级市分别是腾冲、瑞丽。目前有90名职业警察在这支队伍中工作，另外还有一些辅警也参加了此项工作。现在，丽江和西双版纳先后在一些县区挂牌组建了旅游警察队伍。按照省公安厅要求，今后还要在有需要的县区组建队伍、加强工作。
这支队伍成立以来承担了繁重的工作，去年接报的涉旅报警7000多起。旅游警察的主要工作首先是调解，在7000多起报警中有三分之一是通过调解解决了纠纷。第二个层面是开展案件查处工作，主要是行政案件和刑事案件。行政案件大概有400人受到行政处罚，约100人受到刑事强制措施的处置。第三个层面是预防工作。旅游警察和旅游部门以及其他单位，对全省旅游景点、大型活动，多次开展安全检查，包括对宾馆、酒店、购物店、娱乐场所、洗浴场所等进行检查。发现治安隐患1000多处，下达整改通知书800多份，通过这些预防工作减少了一些事件的发生。
据介绍，云南省查处旅游案件方面创造了多个首例，其中西双版纳傣族自治州侦破首例“酒托”诈骗案，抓获犯罪嫌疑人11人；大理白族自治州侦破首例“药托”诈骗案，抓获团伙成员8人。这些案件办结以后，云南市场上“酒托”“药托”的违法犯罪明显减少。还有，丽江市查处了首例强迫交易案，一位导游以威胁、辱骂的方式强迫游客购买螺旋藻，导游被行政拘留10天、罚款500元，涉案旅行社及组团人已由丽江市旅发委处理。腾冲市查处了首例“黑导游”案件，对一名“黑导游”行政拘留9天。这些案件的侦破对我们旅游市场整治发挥了很好的效果。
董胜说，旅游警察是新警种，办理案件过程中有一些困难。结合去年工作实际，省公安厅专门起草了《执法指南》，文件正在审批过程中，待审批后将会下发。今年，省公安厅党委根据省委、省政府要求，高度重视旅游市场治安秩序整治工作，已对下一步行动做了具体部署。
5 工商执法
如何解决新问题
李晗介绍，去年7月省委编办下发相关通知，明确在昆明、大理、丽江、迪庆、西双版纳工商行政管理局，腾冲、瑞丽市场监管局设立旅游市场监管机构。省工商局对这项工作进行了督办，目前同级编制部门全部批复，在5个州市工商局、两个县级市场监管局设立机构，虽然目前人员还没有完全到位，但是都已经在正常开展工作。
丽江市工商局成立了旅游市场执法支队，下设4个中队。西双版纳不仅在州工商局成立了旅游市场监督管理科，还在3个县市成立了旅游市场监管机构。西双版纳州工商局旅游管理监督机构近期组织查办商业贿赂案件14件，其中12件已经结案、两件正在查办中。丽江市工商局旅游市场监管机构对问题较多的5家购物店进行立案查处。下一步，工商执法机构将在旅游市场监管中发挥更大的作用。
李晗说，根据有关法律法规和文件精神，工商部门旅游市场监管主要职责是查处虚假广告、虚假宣传、假冒伪劣商品，查处垄断、商业贿赂、合同违法以及无照经营、商标侵权等其他违法行为。这次旅游市场整治，从根本上解决问题，切断灰色利益链以后，下一步工商部门的责任将更重。全省工商部门将坚决执行省委、省政府的决策部署，认真履职抓好整治措施的落实。同时，要认真研究推进旅游市场常态化、长效化监管的办法和措施。
6 旅游巡回法庭
如何方便游客
旅游者发生纠纷后在景区停留时间短，如何及时解决纠纷？向凯表示，第—，通过提升服务职能，方便游客及时维权。现已在各大景区点设置指示牌，摆放了便民联系卡，“百度地图·云南旅游巡回法庭”上线后还可以通过移动终端方便查询。另外，各巡回审判点均有专人接听电话。还有，车载法庭能够快速解决纠纷。第二，畅通诉讼渠道，简化办案程序。旅游纠纷案件主要系旅游服务合同纠纷和人身财产损害赔偿纠纷。绝大多数案件都可以适用小额诉讼程序、简易程序，做到“四个快”，即：快立、快审、快结、快执，力争实现当日受理案件、当日审理办结、当日即时履行。第三，要加大诉前调解力度和多元化解方式，实现纠纷处理全程化、全天候、全覆盖，确保纠纷及时化解。
向凯介绍，3月20日省高级人民法院和百度地图举行了“百度地图·云南旅游巡回法庭”上线仪式，这只是人民法院通过发挥审判职能作用，服务和保障我省旅游业健康发展的第一步。接下来，我们将抓三个方面的工作。一是要进一步加大宣传力度，解决旅游者维权意识弱、被动埋怨多、主动维权少的情况。我们将通过阳光司法、庭审直播、法律文书上网、典型案例发布等形式，让旅游者对旅游中应当享有的知情权、自主选择权、公平交易权、人身财产安全不受损害等权利以及需要保护什么、如何保护做到心中有数，提高旅游者对合同条款的识别能力，以及发生违约、侵权时运用法律武器进行自我保护的能力。二是在构建旅游纠纷多元化解机制上积极作为。旅游巡回法庭要加强与景区综合执法部门、公安派出所、工商、质监、卫生等职能部门的协同配合，形成综合协调解决机制，努力做到全力、快速、妥善解决纠纷。三是针对旅游纠纷案件的特点，通过实践、交流、培训等形式，培养一大批善于运用多种技能方法化解纠纷且心系游客和我省旅游产业发展的高素质法官队伍。
7 导游等从业人员
该怎么办
余繁认为，在“不合理低价游”的经营模式下，导游充当了一个非常不好的角色，自己的权益实际上也受到伤害。我们目前制定的措施，有两种导游可以存在。第—，和旅行社签订劳动合同、申请导游证的导游。第二，在导游协会注册、申请导游证的导游。按照法律规定，旅行社不能强迫导游垫资、支付团费等。但是，过去在“不合理低价游”的经营模式下，很多导游虽然有这样的法律武器，但是他们并没有用好，所以，我们希望广大导游在《云南省旅游市场秩序整治工作措施》出台后主动增强法律意识，主动拿起法律武器，为自己争取权益，不要再陷入“不合理低价游”的经营模式中。另外，《云南省旅游市场秩序整治工作措施》实施后，旅行社、导游服务公司、景区景点等机构，对签约导游将依法签订劳动合同，加强教育培训，建立合理薪酬制度，保障导游合法权益。同时，我们要建立全省统一的导游管理信息平台，将全省所有导游纳入平台进行实时动态监管，对违法违规案件，发现一起严惩一起。
余繁介绍，全省共有景区800多家，其中，进行A级标准评定的233家，从业人员5万人左右，年营业收入82.03亿元人民币。A级景区中基本上没有园中园、票中票、捆绑销售，而在一些非A级景区当中这样的现象还是个别存在。下一步，我们将对全省进行深入调研摸底，在科学分类的基础上，结合云南实际，借鉴国内外好的做法，遵循现有条规制定新的景区管理办法，使景区经营管理更加规范。
记者：储东华 熊燕（云南日报）
编辑：段蔼玲（实习生）